西部基层法院法官队伍现状研究

——兼谈西部地区法官员额制改革

论文提要：

西部地区对比东部、中部，因环境复杂恶劣、经济发展落后和民族多元化导致基层法院法官队伍建设出现“法官荒”等诸多困境，问题堪忧。在国家进一步推进司法改革之时，如不能深刻认识西部地区法官队伍现状，则必然会出现司改的“水土不服”。西部地区基层法院法官队伍多面临着人员紧缺、流失严重、年龄结构失衡、学历层次不均和经费拮据的问题，本文通过详实的调查数据呈现出法官队伍的现实困境，并从创新人才引进机制、完善全国统一法律职业资格考试制度、合理配置审判资源和健全法官职业保障制度四个方面，为西部地区法官员额制改革建言献策，以期推动西部地区司法改革顺利完成。

全文共8653字。

主要创新观点：

学术界关于法官员额制的论文多从宏观角度进行论述，缺少专门就西部地区法院法官队伍改革的研究，本文专门调研了西部诸多地区基层法院法官队伍现状，在深挖原因的基础上，就人才引进机制创新性提出要拓宽法官来源渠道和上下交流途径，按照中央《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》积极探索对取得法律职业资格人员简化或免予相应等级执法资格考试的做法，完善全国统一法律职业资格考试，探索分科考试设立“专门性法官”，合理配置审判资源，建立健全法官职业薪酬机制，推行“以案定补”机制，并本着“法律的生命在于经验”的法谚提倡建立弹性的法官退休制度。本文希望通过研究西部地区法院法官队伍，提出具有很强现实操作性建议，以期未来西部法院在进一步深化员额制改革能加以考虑和借鉴，科学推进西部地区司法改革。

以下正文：

“就正义的实现而言，操作法律的人的质量比其操作的法律的内容更为重要”，由此可见，实现社会主义法治的“公平正义”价值追求，最关键的就是法官通过行使司法审判权来明辨是非、裁决正义，从而调节各种社会关系，维护社会秩序和保障公民合法权益。然而，在我国西部地区基层法院，法官队伍建设面临着人员紧缺、流失严重等诸多困境。为此，中组部、中编办、最高法和最高检联合下发了《关于缓解西部及贫困地区基层人民法院、人民检察院法官、检察官短缺问题的意见》，从一定程度上扭转了“法官荒”加剧发展趋势。借着十八大四中全会指出要“加强边疆地区、民族地区法治专门队伍建设”的契机，在西部铺开司法体制改革之时，应准确把握法官队伍管理现状和原因，进一步完善法官员额制。

一、西部基层法院法官队伍的现实困境

西部地区基层法院因地域辽阔复杂、环境恶劣、经济发展相对落后、少数民族众多等多种因素，出现法官人员紧缺，年龄、学历结构失衡和经费紧张诸多困境。

（一）“法官荒”——法官人员紧缺

西部地区，特别是在边疆山区牧区、贫困地区和少数民族地区的基层法院，如西藏、新疆、宁夏、甘肃，法官极为紧缺，缺编和空编现象严重，不少地区已出现“法官荒”现象。根据法制网在2007年开展的《中国西部法院法官荒调查》显示，西部边远山区牧区、少数民族等贫困地区的人民法庭频频出现“一人庭”的状况，根本无法组成合议庭审理案件，甚至在县一级法院也常面临此种尴尬情境。如甘肃省阿克塞哈萨克族自治县法院，他们仅有6名审判人员，除去院长和副院长2名，一线办案法官只剩4人，他们承担刑事、民商事、行政、执行等业务庭全部工作，如果遇到法官生病或外出，就无法组成合议庭，若是经办的案件发回重审，根本无法再另行组成合议庭重审，只能等待上级法院指定异地重审。在青海省，他们46个基层法院中有15个基层法院法官不足10人。而在宁夏银川两级法院，他们已经缺法官、书记员、法警超过40%以上，开庭“拉人凑数”、执行“求人办案”、发回重审“指定异地重审”现象已是司空见惯。

这种现实困境甚至在较为发达的陕西和四川也不足为奇。根据西安中院统计，全市基层法院有16个审判业务庭和6个派出法庭不能依法组成合议庭。四川凉山、甘孜、阿坝三个州的地区法庭，大多处于一人守门状态，不具备独立开庭条件，仅有少部分在县、市附近的人民法庭能正常工作。

一面是法官人员紧缺，一面是社会纠纷和矛盾不断增加，再加上立案改“审查制”为“登记制”，案件数量更是年年攀升，2015年全国登记一审案件620多万件，同比增长31.9%。

另外，许多少数民族地区法院急缺精通少数民族语言的法官，例如在宁夏偏远地区法院，通晓回族风俗习惯的回族法官仅仅占全区法官的10%，并且通晓阿拉伯语和回族民族风俗习惯的法官在逐年锐减。

案多人少现象比起东部省份，已严重制约着西部地区法院司法审判职能的发挥，公平与正义的法治理想似乎渐行渐远。虽然司法改革已经开始逐步铺开法官员额制改革，但在已有法官人数都紧缺的情况下只能是“巧妇难为无米之炊”。

（二）“人员外流”——法官流失严重

西部地区基层法院不仅法官紧缺，更严重的是这些地区法官在逐年减少，流失严重。

图示一：四川内江市东兴区法院干警、法官人数和比例

如图示一所示，四川省内江市东兴区法院2009年法院干警106人，其中法官75人；到2012年，法院干警104人，法官69人，法官占干警比例从70.75%降到66.35%。三年间，法官退休了4人，离开法院5人。法官人数递减，但案件却以34%的幅度递增，多数法官表示已经不堪日益加重的办案压力。

图示二：广西钦州市钦南区法院干警、法官人数和比例

如图示二所示的广西365bet体育网站，2012年法院干警80人,法官人数47人。2015年，法院干警92人，法官人数53人，法官占干警比例从58.75%降到57.61%。

另根据内蒙古法院统计，1999年至2007年间，因种种原因流失的人员有1155人，占编制总数的14.4%，具体流失类型如下图示三。

图示三：内蒙古地区法院人员流失类型（人）

内蒙古法院流失的法官中大多是年轻、高学历的业务骨干，其中在06、07两年间，辞职人员中35-45岁就达207人，占辞职、调离总数81.8%，大学本科和硕士共110人，占总数43.5%。而根据四川凉山、甘孜、阿坝三个州法院1985年以来统计的法官流失数据显示，法律本科生已流失将近2/3以上。在广西，2007年一年就有27名法官流失，其中15人辞职做律师，12人调到党政机关。而笔者所属钦州市钦南区法院，在2012年至2015年间，辞职、调离10人（2人被企业高薪聘任为法律顾问，8人主要是遴选和调动到高一级法院、发达地区和党政部门），退休5人。

对法官流失方向总结和分析后可以发现，西部基层法院法官主要向发达地区、向高收入职业（律师、公司法务）和党政机关部门三个方向流动为主，许多法官表示宁愿辞职到大城市或律所打工，也不想公务员的穷“铁饭碗”。

（三）“青黄不接”——法官年龄结构失衡

随着法官年龄增长，新法官难以选任，新生力量补充不足，法官断层现象愈发严重。队伍年龄结构失衡限制了法院现实运行和长远发展。

图示四：三个基层法院法官年龄结构（人）

如图示四，通过三个不同西部省份基层法院法官年龄结构横向比较，可以清晰的发现41-50岁是基层法院办案主力，整体年龄结构偏大，其中四川内江市东兴区法院41-50岁法官有47人，占法官总数68.12%，陕西长武法院16人，占59.26%，广西钦州市钦南区法院26人，占49.06%。

另外根据法制网的调查统计，新疆基层法院35岁以下法官占法官总人数的16.5%，36-45岁占53.6%，46-55岁占27.2%，并且年轻、素质高的法院多集中高院、中院和经济条件较好的基层法院。陕西西安市户县、周至县、蓝田县法院的统计数据也与其他西部地区法院情况一致，如下表。

?	30岁以下	31-40岁	41-50岁	51岁以上
户县法院	0	29%	50%	21%
周至县法院	?	?	55.2%
蓝田县法院	1.9%	41.5%	37.7%	18.9%

（四）“尴尬学历”——法官知识层次分布较低

西部地区基层法院受限于当地教育水平和历史原因，虽然目前法官学历层次以本科为主，但大多是通过党校学习、成人自考、函授等形式获取的本科文凭，并且有一部分法官（主要指军转干部或党政机关转入的人员）并没有经过系统、正规的法律专业教育。

图示五：三个基层法院法官学历层次分布（人）

如上图示五，四川内江市东兴区法院法官中，在职研究生3人，本科51人（大多为党校、自考等形式获得本科），专科15人。陕西长武县法院法官中，研究生1人，本科26人（全日制本科仅有7人），专科2人。广西钦州市钦南区法院法官中，研究生以上学历4人，大学本科45人（全日制本科8人），专科6人。

据2007年的《中国西部法院法官荒调查》，云南省共有法官6114人，专科以下学历共有4091人，占法官总人数的66.9%。贵州省法官中本科学历有2152人（本科学历大多为在职教育获得，共占本科人数72.58%），占法官总人数45.9%。

（五）“捉襟见肘”——法院经费拮据

限于相对落后的经济情况，西部地区普遍财政紧张，拨给法院经费相当有限，在边疆牧区、山区等落后贫困地区更为明显，法院迟发工资、拖欠差旅、放弃培训经费投入等现象屡见不鲜，部分地区只能依靠国家补贴来发放法官工资，根本无法争取更多经费。再加上落后交通条件，其法院办案的成本远高于发达地区，法院经费开支捉襟见肘。

一些基层法院，虽然配备了执法车辆，但由于没有充足经费保障导致车辆缺油无法启用，或者车辆根本无法到达，只能骑马，电影《马背上的法庭》形象的反映了云南基层法官工作日常情况。

二、西部法官队伍困境的背后——条件差、门难进和留不住

造成西部基层法院法官队伍现实困境的原因主要有条件差、门难进和留不住三个方面：

（一）“条件差”——自然条件恶劣、经济发展相对落后、少数民族文化多样复杂

西部地区地域辽阔复杂、气候类型多样。西部地广但“人稀”，西部面积虽占全国71%，但人口只占全国人口总数23%，而全国56个民族中有44个民族在西部地区，这还不包括其他未列入名单的“小民族”。众多少数民族一方面丰富了西部地区文化发展，另一方面也给社会文化增加了复杂性，尤其当发生少数民族之间的纠纷时，如果生搬硬套法律则必然难以服众，造成法律效果与社会效果脱节。

西部经济发展相对落后，2014年国家统计数据显示，西部地区生产总值138073.5亿元，占全国生产总值21.7%，远低于东部地区。相对落后的自然、经济条件加剧法官人员流失和影响法院经费划拨。

（二）“门难进”——人才引进机制僵化

在我国，法官属于公务员队伍，要想成为法官，除通过国家统一司法考试之外，还必须通过公务员考试，属“一职双考”。法院的编制是由地方人事、编制部门严格控制，他们一般是按照公务员标准统一管理，定编定岗时候不会过多考虑法院工作实际、案件数量、地域差异等因素。

对于国家司法考试，本来全国每年通过率就比较低（2013年全国司考通过率11%），而西部地区法院干警受限于当地教育文化水平，司考通过率更是远低于这个数字，一个法院在职干警五年、十年都没人考过司考也不奇怪。虽然国家在法律职业资格分类时候，为了照顾西部边远、贫困、少数民族地区，特别设立“C证”，对西部12个省份在考试成绩上予以照顾，达到规定分数线即可申领法律职业资格证书（C证），可在该地区从事法律职业。这一举措在很大程度上缓解了法官荒问题，但显然不能标本兼治。因为除了通过司考，还必须得通过公务员考试才能进入法院任法官。僵化的人才引进机制很大程度上限制了西部地区基层法院法官队伍建设。

（三）“留不住”——法官的工作与待遇不成正比

1、案多人少与经费紧张。案多人少是全国上下法官普遍反映问题，这在西部地区法院也不例外，案件数量每年以百分之二、三十左右比例增长，但法官队伍却不增反减。日益增加的案件数量使法官普遍感觉司法工作不堪重负，即使以“白加黑”、“5+2”的工作模式也难以消化已有的案件。再加上西部地区条件恶劣、交通落后和经费紧缺的现实问题，许多办案法官对出差谈虎色变，他们常用自己工资来垫付差旅费。而一些长期在西藏、青海等高海拔地区负荷工作的法官，都会不同程度上患有高原疾病。

2、职业风险。职业风险是不少法官打退堂鼓的主要原因之一。本来法官职业特点就决定了其工作必然面临各种社会纠纷和矛盾冲突，首都北京法院的“马彩云事件”尚且令人震惊，何况在民风彪悍的西部地区。西部地区法院工作常会遇到有当事人冲击法庭、抗拒执行，围攻、辱骂、威胁法官，甚至有个别当事人跟踪到法官家里纠缠。

3、法官待遇。我国法官是按照公务员管理制度进行管理，但由于各种现实原因，法官往往在职务和级别晋升上远落后于其他党政机关部门。并且，法官经费和待遇主要取决于当地财政，这是法官区域薪金差异的根本原因。虽然全国上下现在逐步铺开法官员额制，让法官单独序列，职务套改并根据当地公务员工资水平提高一定比例的工资薪酬，但倘若不能很好解决工作压力、风险与职业保障之间的矛盾，西部地区法官员额改革将会出现以下三种窘境：一是没有人愿意进入法官队伍，因为在激增的案件数量重负、案件责任终身制与职业风险面前，提高那点待遇显然“不划算”；二是无人要来法院，在衡量法院待遇和工作强度以后，许多优秀的法律人才更愿意流动到高薪的法律服务行业或者前景更为广阔的党政部门；三是离职现象在所难免，西部地区基层法院本来工资基数就远低于东部地区，即使按照上海司改模式提高“49%”，最终薪酬显然也增加不多，在面临同样案件压力但条件更艰苦的西部基层地区，还不如到省会或发达地区发展。  

三、贵州省黔南州贵定县法院司改借鉴

率先进入司法改革的贵州省黔南州贵定县法院有两点做法值得在未来西部地区法官员额制改革中借鉴：
（一）整合审判资源，推动法庭改革

贵定县法院根据法庭交通区位特点，将审判组织改革与法庭工作改革相结合，以一个大法庭为中心，整合其他法庭审判资源，组建独立审判团队，专门审理原几个法庭管辖的简易程序。把距离较远的法庭归并院部审判团队，加强巡回审判，从而实现人民法庭的规模化、集约化管理。

贵定县整合审判资源的做法，对于法官紧缺的西部地区基层法院来说，可以最大化的利用已有审判资源，优化重组审判团队，保障依法组成合议庭审理案件，使法院能正常履行其司法职能。

（二）建立以案定补的职业保障制度

为了量化绩效和细化职业保障，改变过去绩效与待遇不挂钩问题，贵定县法院制定《审判团队（主审法官）办案绩效以案定补暂行规定》，提出办案绩效评估与以案定补挂钩方案，具体分为“绩效定补”和“成本定补”。

绩效定补与案件绩效挂钩，直接补助给办案法官和审判辅助人员，其“绩效定补金额=法官当月绩效评估值×案件定补标准”（定补标准：普通程序案件500-900元/件，简易程序200-600元/件，特别程序案件100-200元/件）。

成本定补作为团队的办案开支，成本定补采取包干制，超支不补，节约归团队公务开支。包干标准如下表：

案件类型	适用程序	定补标准(元/件)
刑事案件	普通程序	360
	简易程序	260
民商事案件	普通程序	390
	简易程序	290
行政案件	普通程序	460
	简易程序	290
执行案件	全部执结	600
	终本、执行和解	290
	委托执行	280

同时，科学制定了绩效定补回扣制度，裁判法官有发回重审、改判的，回扣当月应发绩效定补金额，同时扣发当月岗位津贴。另外还针对农村巡回审判、普法宣传等人民法庭，根据管辖面积大小、每年酌情补助1-2万元。

贵定县法院以量化的模式建立了以案定补得职业保障制度，不仅能够细化和明确法官绩效考核与待遇之间的关系，更能实事求是的根据法院工作特点，建立“同工同酬”的对等差别化薪酬制度，很好地激发了法官工作热情，并且一定程度上弥补了与发达地区法官待遇的差距。

四、困境出路与西部法院员额制改革借鉴

法官员额制，一般是指包括法官选任条件、法官数量、法院人员分类管理和职业保障等内容的法官职业化建设管理制度。

西部地区在推进司法改革，实现法官员额制改革时，不能简单的“一刀切”照搬已有司法改革方案，必须因地制宜地根据其法官队伍现状，认真研究分析和结合当地经济状况、案件数量、人员结构，有针对性地制定改革方案，稳步推进法官员额制度改革。

（一）创新人才引进机制，拓宽法官来源、交流渠道

1、拓宽法官来源渠道。目前法官来源主要分为四类：一是高等院校法律相关学科毕业生（该类人学历高，专业知识理论扎实）；二是选调、招干（这一部分人工作经验丰富，社会实践能力强）；三是军人转业（该类人纪律性强，工作认真负责，但一般没有经过系统的法律教育）；四是其他人员，大多经由地方党委政府安排。

西部地区法官员额制改革应在已有来源类别基础上，按照当地经济、教育和工作实际，科学设置法院编制，并注意招录法官的稳定性和连续性，确保法官队伍阶梯性发展。在常规的公务员考试中，可在开考比例和考试成绩予以适当照顾，符合法官任职条件的，可考虑降到1:2比例招考。此外，还应从以下五个方面逐步拓宽来源渠道：一要加强少数民族地区的双语法官队伍建设,对于本地通晓民族语言法律专业人员招考时条件放宽，且不限于招录该地少数民族人员来担任法官，地方法院在招录法官时，可以同时考虑招录翻译人员；二要在军队中具备从事法律职业条件的转业干部，应优先安排进入司法部门，充实法治队伍；三要探索建立省级组织人事部门与高院在高等院校组织政法专业毕业生专场招聘会、政法干警专项招录考试；四要对符合法官任职条件的资深律师和法学专家，可以经过考核后招录进法官队伍；五要协调过剩的东部地区法院人才资源，通过统一调配、加大交流力度、借鉴“国家西部大开发”鼓励机制，在报酬、待遇建立相关激励机制、安置机制，形成良好的人才循环流动机制，以缓解区域性人才资源差异的结构矛盾。

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，要求研究建立国家统一法律职业资格考试制度与行政执法人员持证上岗和资格管理制度的衔接机构，推广一些地方和部门对取得法律职业资格人员简化或免予相应等级执法资格考试的做法。西部下一步应迅速响应，积极部署探索并铺开“简化”“免试”等法官考录机制，转变法官“一职双考”的局面。

2、畅通法官交流渠道。应从法官“上下对流”畅通渠道：首在建立法官逐级遴选制度外，应有条件的安排上级法院法官到基层法院挂职锻炼，担任办案主力。基层法院因法官紧缺影响办案的，应当逐级上报到高院，高院统筹安排全区审判资源，建立省、市、县（区）法院“结对子”名单，每年从高院、中院抽调部分法官到审判力量薄弱基层法院挂职办案。上下对流机制可以改变以往基层法院法官难到上级法院学习，上级法院因基层工作条件艰苦不愿下放的问题，盘活区域审判资源，激起法官办案激情。

（二）进一步完善全国统一法律职业资格考试制度

边疆、贫困、少数民族地区参加司法考试的人限于当地教育、信息和专业素养等方面条件，与东部发达省份考生无法比拟，除了在分数上予以放宽照顾、设立法律职业资格C证外，还可以进一步探索建立分科考试制度，培养西部地区不同案件类型的“专业法官”，即民商事法官、刑事法官、行政法官等，他们只要通过相应科目的全国司法统一考试，即可在对应的审判业务庭室担任法官，而不用全部通过司法考试。

另外，为了让民族地区法律人才更好的复习参加司法考试，应当加强组织该地区有关部门和专家编写少数民族语言教材，统一少数民族语言的法律术语、概念，规范翻译标准。

（三）合理配置审判资源，优化司法人员分类管理制度

一要整合创建新型审判团队。西部地区基层法院应充分考虑有限的审判资源，在司法改革中优化现有审判团队，合理配置审判资源，探索建立民商事、行政合署办案的审判团队模式，在有限的法官队伍上，双方互相配合，针对不同类型案件，繁简分流，即可集中力量快审快结简易案件，又可对疑难案件集体合议精准审判。根据贵定县法院司法改革思路，西部地区基层法院可以根据交通条件和区域位置，把不同的人民法庭、人民法庭与法院各自组成审判团体，实现“大区域”和“巡回”立案审判执行案件，集约化管理派出法庭司法工作。

二要充实法官助理队伍。要进一步细化人员分类管理制度，加强招录和培养法官助理。一方面加大政法专业毕业生招录和公检法司等机关部门法律人才交流工作，另一方面对于不能进入法官员额的原审判人员，应当结合其自身情况有序转任为法官助理，着重从年龄结构、学历层次综合考虑配置审判团队力量。进一步明确法官助理工作职责，除了辅助法官办案外，有条件的开展非诉业务和调解工作。统一法官、法官助理和书记员三个层次合理晋升发展途径。

三要加强和完善人民陪审制度。逐步加强人民陪审员参审的广度和深度，释放一部分审判人员，缓解西部地区基层法院法官紧缺压力，提高审判效率。

（四）健全法官职业保障制度

1、科学完善法官绩效考评与薪酬待遇对等机制。实行法官单独序列、职务套改以后，西部地区法院在日常法官管理中，应根据地方财政实际，科学制定法官绩效考评与薪酬待遇对等机制，进一步探索“以案定补”薪酬奖惩制度，实事求是的量化法官工薪待遇，缩小区域性差异。

2、实施弹性退休机制。美国大法官霍姆斯曾说“法律生命在于经验”，由此可知审判经验对于司法工作的重要性。法院现行的退休制度参照公务员规定，以年龄和工作年限作为退休条件，这并不能确切的适应司法工作实际，造成许多优秀“大龄”法官退出审判工作，实是司法资源的浪费。下一步，法院可借鉴英美法系国家自愿退休制度，建立弹性退休机制，以“强制退休”与“自愿退休”相结合。适当延长法官退休年龄，在达到法定退休年龄以后，法官是否退休由自己决定，而退休后仍可选择性地分配案件予以承办，法官原享有职位不变；如果法官因身体条件不能履行法官职务的，应强制退休或免其职务。

五、结语

“如果法院是社会正义最后一道防线，那么法官便是这道防线的守门人”，实现社会公平正义、完成社会主义法治离不开法官队伍的建设。西部地区基层法院在稳步推进司法改革之时，为避免国家司法改革方案“水土不服”，应在结合当地自然和经济条件的基础上，根据法官队伍现状制定科学、合理的法官员额制度，以顺利完成司法改革重任。